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[특별기고] 자치분권2.0의 개념과 주요 특징

작성자
관리자
게시일
2021.12.24
조회수
422
김순은
대통령소속 자치분권위원회 위원장
주희진
대통령소속 자치분권위원회 전문위원

  1991년 재개된 지방자치(자치분권 1.0 시대)는 지방자치의 부활과 지방자치제도의 기본 토대 마련에 초점을 둔 시기였다. 시간이 경과함에 따라 이전과는 전혀 다른 새로운 자치분권의 모습이 필요하게 되었다. 시대적 요구에 부응하기 위하여 문재인 정부는 자치분권 6법* 완료와 자치분권 사전협의제, 재정분권 등을 통한 실질적 지방분권과 지방자치제도 완성을 위해 노력해 왔다. 이러한 역사적 배경을 토대로 형성된 새로운 자치분권의 모습과 형태를 자치분권 2.0으로 정의할 수 있다.


< 자치분권 6법 >

  • 지방자치법 전부개정, 자치경찰을 위한 경찰법 전부개정,
  • 지방일괄이양법 제정, 중앙-지방협력회의법 제정,
  • 고향사랑기부금법 제정, 주민조례발안법 제정


  자치분권 2.0은 주민주권론과 거버넌스론 등의 이론에 기초를 두었다. 주민주권론은 주민이 주민이라는 사상이다. 그 결과 “자치권은 주민으로부터 나온다”


  전통적으로 중앙집권체제를 뒷받침하여 “모든 권력이 국민으로부터 나온다”는 원리가 국민주권이라면, 주민주권은 지방자치와 지방분권(이하 자치분권)을 옹호하는 이론으로, 지방자치는 주민의, 주민에 의한, 주민을 위한 지방의 정치를 의미한다. 


  거버넌스론은 국정의 운영을 통치보다는 협치에 의하여 이루어져야 한다는 주장이다. 거버넌스론에 기초하여 자치단체에 국정 동반자의 지위를 부여하여 국가-지방간 새로운 협력적 관계를 구축한다. 자치단체가 더 이상 국가의 지도‧감독의 대상이 아니고 국정의 동반자가 되는 것이다. 


  2020년 12월에 전부개정된 지방자치법은 주민주권과 거버넌스의 주요한 이론적 주장들이 적절하게 반영되어 있다. 첫째, 민주성 제고를 위한 주민의 참정범위 확대와 지방의회 위상과 지위의 정상화, 둘째, 자치단체 책임성 강화를 위한 자치단체의 정보공개 의무, 지방의원 겸직금지대상 구체화, 셋째, 효율성 제고를 위한 기관구성의 다양화, 특례시제도, 특별지방자치단체제도 등이 도입되었다. 넷째, 국가와 지방자치의 관계를 기존의 ‘국가의 지도와 감독’에서 ‘국가와 지방자치단체의 관계’로 개정한 것도 국정 동반자로서의 지방정부의 위상을 인정하였다고 볼 수 있다. 중앙-지방협력회의의 설치를 통하여 중앙정부와 지방정부가 대등한 관계에서 논의할 수 있는 소통의 장을 마련하였고, 중앙-지방 협력모형에 기초하여 자치경찰제를 도입하였다. 


  지방자치법 전부개정을 포함한 자치분권 6법의 완성과 자치분권 사전협의제 및 재정분권을 통하여 기존의 자치분권 1.0 시대와는 전혀 다른 자치분권 2.0 시대가 개막되고 있다. 각 시대의 자치분권의 특징과 주요 내용을 비교 분석하면 다음 <표 1>과 같다.


<표 1> 자치분권 1.0과 자치분권 2.0의 비교


구 분 자치분권 1.0 자치분권 2.0
의 의
  • ·지방자치의 부활 및 실시
  • ·자치분권의 고도화
특징 및 평가
  • ·불완전한 제도
  • ·2할 지방자치
  • ·제도의 정상화
  • ·성숙한 지방자치
주 체 주체권
  • ·단체자치(자치단체가 주체)
  • ·주민자치(주민이 주체)
주민발의
  • ·간접조례발의
  • ·직접조례발의
직접참정 요건
  • ·주민직접참정 엄격한 요건
  • ·주민직접참정요건 대폭 완화
참여연령
  • ·19세 이상
  • ·18세 이상
자치권 근거
  • ·국민주권의 위임
  • ·주민주권에 기초
범위
  • ·법령의 범위 안에서 조례제정
  • ·법령의 범위에서 조례제정
    (법률로 위임한 조례 행정입법으로 제한 금지)
강화
  • ·중앙행정권한의 지방이양
  • ·중앙행정권한의 지방이양
    + 사전적 자치권 보호
      (자치분권 사전협의제)
자치사무
  • ·집권적 사무배분과 협소한 사무범위
  • ·보충성 원칙과 사무범위 확대
    (자치경찰사무, 국제교류사무 등)
재 정
  • ·국세에 의존
  • ·재정분권을 통한 협력
지위 명칭
  • ·자치단체(행정적 의의)
  • ·지방정부(정치적 의의)
지방의회 지위
  • ·의결기관의 독립성 미흡
    (인사권 종속)
  • ·지방의회 인사권 독립
    (견제와 균형의 정상적 작동)
주민에 대한 책무성
  • ·의례적 수준
  • ·대주민 책무성 강화
기관구성
  • ·획일적 단일구조
    (강단체장·약의회)
  • ·기관구성의 다양성 수용
    (주민투표 통한 변경 가능)
정부간 관계 관계
  • ·수직적·상하 관계, 경쟁관계
  • ·수평적·대등 관계, 협력 관계
중앙-지방
  • ·지도·감독 등 상하관계
  • ·협력적 동반자 관계 강화
    (중앙-지방협력회의 설치·운영)
지방-지방
  • ·상호 경쟁 관계 치중
  • ·상호 협력관계
    (수평적 재정조정제도, 특별자치단체 등 협력체제 구축)



  1988년 지방자치법을 전부개정한 지 만 32년, 1991년 지방자치를 부활한 지 만 30년을 앞두고 지방자치법의 전부개정을 포함하여 자치분권 6법과 자치분권 사전협의제 및 2단계에 걸친 재정분권이 이루어졌다. 이를 통하여 자치분권 실질화를 위한 다양한 입법적, 재정적, 정책적 성과가 이루어져 명실공히 자치분권 2.0 시대가 개막되었다고 할 수 있다. 


  그럼에도 불구하고 자치분권 2.0 시대의 가속화를 위해서는 여전히 남은 미완의 과제에 관심을 가져야 한다. 자치분권 2.0 시대의 목표는 주민이 주인이 되는 주민주권과 국가와 지방 간, 지방자치단체 간에 협력을 토대로 상생의 균형발전을 달성하는 것이다.



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